Uitspraak Hoge Raad - AVV - juli 2024

Hoge Raad 24 mei 2024, ECLI:NL:HR:2024:742

Stichting Renaissance Zorg (‘SRZ’), eiseres in cassatie, is een zorgaanbieder die zorg verleent in het kader van onder meer de Wet maatschappelijke ondersteuning (‘Wmo’). De Gemeente Helmond (hierna: de Gemeente) heeft in 2017 met SRZ een overeenkomst (‘de Wmo-overeenkomst’) gesloten, waardoor zorgbehoevenden die vallen onder de Wmo op basis van de door de Gemeente afgegeven indicatie zorg kunnen afnemen van SRZ. In de Wmo-overeenkomst is een bepaling opgenomen waarin staat dat de aanbieder gevraagde documenten of informatie moet kunnen overleggen ter financiële verantwoording. Vanaf het voorjaar van 2019 zijn bij de Gemeente vragen gerezen over de financiële verantwoording door SRZ. Ondanks herhaalde verzoeken heeft SRZ de gevraagde medewerking aan de controle niet gegeven. De Gemeente heeft om die reden vanaf maart 2020 de plaatsing van nieuwe cliënten bij SRZ opgeschort en uiteindelijk de Wmo-overeenkomst partieel ontbonden vanaf 1 mei 2022. In eerste aanleg heeft de Gemeente gevorderd SRZ te gebieden om medewerking te verlenen aan een verscherpte interne controle op haar administratie als bedoeld in de Wmo-overeenkomst. De voorzieningenrechter heeft de vordering toegewezen.

In hoger beroep heeft SRZ geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis. SRZ betoogt dat het toezicht dat de gemeente wil uitoefenen geregeld is in art. 6.1 van de Wmo en dat de gemeente medewerking aan dat toezicht op de voet van art. 5:20 lid 3 Awb kan afdwingen door het opleggen van een last onder dwangsom, waartegen SRZ dan kan opkomen bij de bestuursrechter. Volgens SRZ wordt die bestuursrechtelijke weg op onaanvaardbare wijze doorkruist door de privaatrechtelijke weg die de gemeente nu wil volgen. De gemeente stelt dat de verplichting van SRZ om mee te werken aan het verlangde onderzoek is gebaseerd op de door haar met SRZ gesloten privaatrechtelijke overeenkomst, waardoor de burgerlijke (voorzieningen)rechter bevoegd is om op de vordering van de gemeente te beslissen. Het hof oordeelt dat het standpunt van de gemeente juist is. Dat het kader waarbinnen de overeenkomst is gesloten publiekrechtelijk is, maakt naar het oordeel van het hof niet dat daarmee alle handelingen binnen dat publiekrechtelijk kader ook publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn. De overeenkomst die de gemeente met SRZ heeft gesloten, is volgens het hof privaatrechtelijk van aard en SRZ is in deze overeenkomst akkoord gegaan met een eventuele interne controle op de administratie. Tevens heeft SRZ volgens het hof onvoldoende onderbouwd dat het zojuist bedoelde privaatrechtelijk toezicht op haar financiële situatie, het publiekrechtelijk toezicht op de kwaliteit van de verleende zorg op een onaanvaardbare wijze doorkruist. Het hof deelt het voorshands oordeel van de voorzieningenrechter dat van een dergelijke doorkruising geen sprake is en bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter.

In cassatie klaagt SRZ dat het hof heeft miskend dat de door de Gemeente gevolgde privaatrechtelijke weg, het in art. 6.1 Wmo geregelde publiekrechtelijke toezicht op onaanvaardbare wijze doorkruist. De Hoge Raad overweegt dat een gemeente voor de behartiging van publieke belangen gebruik mag maken van privaatrechtelijke bevoegdheden, tenzij de wet het gebruik van die bevoegdheden uitsluit of als dat gebruik een onaanvaardbare doorkruising vormt van de betrokken publiekrechtelijke regeling. Verder betrekt de Hoge Raad in zijn oordeel dat als onderdeel van haar wettelijke taak uit hoofde van de Wmo de gemeente zorgdraagt voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen (art. 2.1.1 lid 2 Wmo) en dat zij toezicht houdt op de naleving van hetgeen bij of krachtens de Wmo is bepaald. Uit de wetsgeschiedenis blijkt volgens de Hoge Raad dat de gemeente bij het sluiten van overeenkomsten met aanbieders zorgvuldig moet toetsen of deze aan de gemeentelijke en wettelijke kwaliteitseisen (zullen kunnen blijven) voldoen en in overeenkomsten of anderszins eventueel nadere afspraken moet vastleggen om dit te waarborgen. Tevens volgt naar het oordeel van de Hoge Raad uit de wetsgeschiedenis dat de Wmo met zich brengt dat de gemeente ervoor zorgt dat toezicht op het functioneren van de aanbieders wordt uitgeoefend en dat passende reacties volgen op geconstateerd tekortschieten. De tekst, de strekking en de wetsgeschiedenis van de Wmo bieden geen grond voor de conclusie dat de wetgever hiermee de mogelijkheid heeft willen uitsluiten dat een gemeente langs privaatrechtelijke weg nakoming vordert van uit overeenkomsten met aanbieders voortvloeiende verplichtingen zoals vervat in de Wmo-overeenkomst, aldus de Hoge Raad. Volgens de Hoge Raad valt tevens niet in te zien dat art. 6.1 Wmo op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist als een gemeente langs privaatrechtelijke weg nakoming vordert van dergelijke verplichtingen. De Hoge Raad verwerpt het beroep.