Verleent de overheid altijd medewerking aan realisatie zonnepark?
“Overheid bevordert groei zonne-energie”, prijkt op de site van de Rijksoverheid. “Daarom neemt de Rijksoverheid maatregelen om het gebruik van zonne-energie te vergroten”.[1] Mooie woorden, maar de Rijksoverheid verleent niet altijd medewerking aan de realisatie van een zonnepark. Zo blijkt uit een recente uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 juli 2019.
Achtergrond
De initiatiefnemer tot het aanleggen van een zonnepark (initiatiefnemer) heeft in Flevoland een aantal percelen in erfpacht waarvan het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) de eigenaar is. Deze percelen zijn in erfpacht uitgegeven met de voorwaarde dat zij alleen voor landbouwkundige doeleinden mogen worden gebruikt. Daarnaast staat in de algemene voorwaarden van het RVB, dat wanneer de erfpachter de erfpacht wil vervreemden hij het erfpacht eerst moet aanbieden aan de Staat der Nederlanden.
De provincie Flevoland is voornemens een verbindingsweg te realiseren, die de aan initiatiefnemer in erfpacht uitgegeven perceelgedeelten zal doorsnijden. Daarvoor is een private onteigeningsprocedure aanhangig. Initiatiefnemer wil zijn akkerbouwbedrijf verplaatsen en (ter financiering) een zonnepark op de percelen laten realiseren door Lelyhaeve Partners en Lelystad Airport Logistics. Initiatiefnemer verzoekt het RVB medewerking te verlenen aan vervreemding van zijn erfpachtrecht aan een derde, de erfpachtbestemming te wijzigen zodat een zonnepark is toegestaan en een opstalrecht te verlenen.
Bijna twee jaar lang corresponderen initiatiefnemer en het RVB over de beoogde ontwikkeling van het zonnepark. Gedurende deze tijd verklaart het RVB dat zij zich met veel van dit soort verzoeken geconfronteerd ziet en daarom eerst beleid wil maken over de ontwikkeling van zonneparken op eigendomsgronden die nu in agrarisch gebruik zijn. Uiteindelijk stemt het RVB niet in met het verzoek. Initiatiefnemer spant een kort geding aan tegen het RVB.
Rechtbank Den Haag
Initiatiefnemer vordert alle noodzakelijke medewerking van het RVB om zijn eerder gedane verzoek te verwezenlijken. Ter onderbouwing van zijn vordering stelt hij dat het RVB:
- wanprestatie pleegt uit hoofde van de erfpachtovereenkomst (op grond waarvan het RVB gebonden is aan de eisen van redelijkheid en billijkheid);
- een onrechtmatige daad pleegt door te handelen met hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer (een overheid) betaamt;
- handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De redelijkheid en billijkheid
Het RVB heeft initiatiefnemer herhaaldelijk geïnformeerd eerst beleid te willen maken. De weigering van het RVB medewerking te verlenen is - ondanks de (betreurenswaardig) lange termijn - dan ook naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar, aldus de rechtbank. Daarbij komt de politieke ontwikkeling dat nieuwe zonneparken op landbouwgrond niet zonder meer wenselijk worden geacht.
[2] Daardoor heeft het RVB een gerechtvaardigd belang bij de weigering van haar medewerking.
De onrechtmatige daad
Dat wordt niet anders, doordat initiatiefnemer meent genoodzaakt te zijn het bedrijf te verplaatsen en dat hij dat alleen kan financieren door middel van een zonnepark. Initiatiefnemer heeft niet voldoende aannemelijk gemaakt dat een bedrijfsverplaatsing noodzakelijk is. Bovendien komt in de onteigeningsprocedure aan de orde welke schadeloosstelling bij onteigening moet volgen. De weigering van het RVB medewerking te verlenen, leidt dan ook niet tot onrechtmatig handelen.
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Voorts heeft het RVB terecht - in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel - pas willen beslissen op het verzoek van initiatiefnemer, nadat zij op dit punt beleid had gemaakt. Het beleid is weliswaar pas recent vastgesteld, maar al geruime tijd in ontwikkeling. De beslissing van het RVB is met inachtneming van deze beleidsontwikkelingen genomen en strookt met het gelijkheidsbeginsel.
De rechtbank ten overvloede
De erfpachtovereenkomst tussen initiatiefnemer en het RVB en de bijbehorende algemene voorwaarden kent geen bepaling op grond waarvan de bestemming van de erfpachtgronden kan worden gewijzigd. Dat betekent dat een nieuwe overeenkomst moet worden gesloten om een zonnepark te kunnen realiseren. Het RVB zou bij het sluiten van een nieuwe overeenkomst daaraan een openbare aanbieding moeten laten voorafgaan op grond van artikel 10 van de Regeling beheer onroerende zaken 2017. Alleen al gelet daarop staat het het RVB niet vrij een onderhandse regeling te treffen met initiatiefnemer. De vordering van initiatiefnemer wordt afgewezen.
Conclusie
Het is altijd belangrijk realistische verwachtingen te hebben wanneer een overheidsinstantie (erg) lang op zich laat wachten. Dat geldt vaak bij publiekrechtelijke besluiten, maar in de praktijk dus ook wanneer de overheid in de private sfeer acteert. De beslissingen die - in dit geval - het RVB moet nemen, zijn zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard, waardoor diverse beslissingskaders een rol kunnen spelen. In dit geval spelen een rol bij de vraag of weigering tot het verlenen van medewerking aan de realisatie van een zonnepark (on)aanvaardbaar is:
- de Regeling beheer onroerende zaken 2017;
- het geldend beleid;
- politieke ontwikkelingen; en
- een gerechtvaardigd belang.
Wij sluiten overigens niet uit dat deze procedure meer strategische redenen heeft. Zo kan het doel zijn de waarde van de gronden te verhogen, in het zicht van de onteigening. Dit kan ook puur zijn ingezet in het kader van onderhandelingen met de provincie Flevoland. Wellicht dat de werkelijke redenen nog blijken uit een bodemgeschil, of het achterwege blijven daarvan. Wij houden dit in de gaten.
De volledige uitspraak is te vinden via deze link:
ECLI:NL:RBDHA:2019:7094.
Voor meer informatie over energie- en vastgoedrecht, neem contact op met onze specialisten
Mark van der Meijs en
Harald Wiersema.
[1] Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/zonne-energie.
[2] TK 2018-2019, 34 682, nr. 25.
